在中國轉(zhuǎn)型時期，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地再利用的迫切需要以及土地原有法定使用者、再開發(fā)與建設(shè)之間的緊張關(guān)系是一個不可避免的障礙，在實踐中，政府往往采取房屋征收模式收回國有土地使用權(quán)，以解決建設(shè)用地日益短缺的問題。下面由南山區(qū)律師講解相關(guān)內(nèi)容。

　　國有土地使用權(quán)，即依法使用國有土地的權(quán)利。 國有土地使用權(quán)的主體十分廣泛，凡符合依法使用國有土地條件的單位和個人（包括境外的企業(yè)、事業(yè)單位和個人），都可以成為國有土地使用者。從性質(zhì)上看，國有土地使用權(quán)是與國有土地所有權(quán)相分離的民事權(quán)利，是相對獨立的財產(chǎn)權(quán)，屬于用益物權(quán)。

　　收回國有土地使用權(quán)，實行土地市場化再分配，是當前經(jīng)濟發(fā)展條件下城市規(guī)劃和城市建設(shè)的需要。在一定程度上，有利于經(jīng)濟增長，促進可持續(xù)發(fā)展，甚至規(guī)范土地市場，因此，政府利用行政權(quán)力收回國家土地使用權(quán)也就不足為奇了。但是，由于目前收回國有土地使用權(quán)的法律法規(guī)力度不夠，加上城市現(xiàn)代化步伐加快，存在諸多矛盾，收回國有土地使用權(quán)有一些亟待解決的問題。這些問題使國有資產(chǎn)回收的運作模式難以實現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是法律法規(guī)不完善導(dǎo)致國有土地使用權(quán)收回程序缺乏實際可操作性。

　　我國經(jīng)濟法律沒有明確相關(guān)規(guī)定，任何一個單位和個人信息進行文化建設(shè)，需要我們使用中國土地的，必須堅持依法可以申請通過使用一些國有企業(yè)土地，依法申請資金使用的國有土地管理包括其他國家對于所有的土地和國家開始征收的原屬于自己農(nóng)民發(fā)展集體學(xué)習(xí)所有的土地。《中華民族人民民主共和國土地管理法》（以下簡稱“土地管理法”）第十三條規(guī)定，依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律環(huán)境保護，任何工作單位和個人不得侵犯。《中華全國人民共和國土地管理法實施教育條例》（以下簡稱“土地管理法實施條例”）第三條規(guī)定，國家全面依法實行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律法規(guī)保護，任何社會單位和個人不得侵犯。土地在我國目前屬于不動產(chǎn)，根據(jù)物權(quán)理論，依法登記的土地的使用權(quán)人享有該土地的合法使用權(quán)，權(quán)利人依法對特定的物享有直接影響支配和排他的權(quán)利，在同一物上不能并存兩個方面不相容的物權(quán)，即“一物一權(quán)主義”。因此，政府要想將土地重新設(shè)計進行分析市場化的資源再配置，就應(yīng)當先將相應(yīng)的國有土地使用權(quán)進行有效收回，如果不經(jīng)收回，則會增加導(dǎo)致他們兩個重要主體作用同時也是擁有同一地塊的使用權(quán)。

　　土地信息使用者之所以可以對我們國家對于所有的土地資源享有使用權(quán)，是國家可以通過企業(yè)授權(quán)中國政府部門主管部門將國有土地以出讓、劃撥及其他方式確定給土地使用者，單位和個人依法使用的國有土地，是由縣級以上就是人民共和國政府相關(guān)登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)的。因此，政府要收回原本由單位或個人數(shù)據(jù)使用的國有土地使用權(quán)就需要學(xué)生具備法定事由，依據(jù)提出相應(yīng)的法律規(guī)定程序設(shè)計進行，并應(yīng)當及時給予被收回土地的單位和個人發(fā)展合理的補償。

　　我國《土地管理法》第五十八條明確了收回國有土地使用權(quán)的法律依據(jù)。根據(jù)本條的五個法律依據(jù)，政府可以依法對土地實行土地使用權(quán)制度。城市房地產(chǎn)管理法第二十條還規(guī)定，根據(jù)公共利益的需要，可以按照法定程序提前撤銷，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和土地開發(fā)的實際情況給予相應(yīng)的補償。但是，無論是《土地管理法》還是《城市房地產(chǎn)管理法》都沒有明確規(guī)定收回國有土地的法定程序，在實踐中使一些地方政府在收回土地過程中濫用行政權(quán)力，違反法律，侵犯土地使用者的合法權(quán)益。

　　二是違法收回現(xiàn)象大量存在，背離了國有土地使用權(quán)收回法律的立法精神。

　　根據(jù)我國土地管理法第五十八條規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)中國人民對于政府通過土地利用行政管理主管財務(wù)部門報經(jīng)原批準建設(shè)用地的人民共和國政府工作或者有批準權(quán)的人民服務(wù)政府機構(gòu)批準，可以及時收回國有土地使用權(quán)：

　　（一）為公共安全利益發(fā)展需要我們使用不同土地的；

　　（二）為實施一個城市空間規(guī)劃設(shè)計進行舊城區(qū)改建，需要不斷調(diào)整自己使用這些土地的；

　　（三）土地出讓等有償使用電子合同約定的使用時間期限屆滿，土地信息使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；

　　（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止學(xué)習(xí)使用原劃撥的國有土地的；

　　（五）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。

　　依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當能夠給予學(xué)生適當補償。城市作為房地產(chǎn)管理法第二十條也規(guī)定，國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)這個社會主義公共文化利益的需要，可以依照法律制度程序提前收回，并根據(jù)研究土地使用者使用土地的實際應(yīng)用年限和開發(fā)土地的實際生活情況分析給予他們相應(yīng)的補償。

　　在實踐中，違反上述法律原因的現(xiàn)象屢見不鮮，致使部分地方政府收回土地使用權(quán)的工作陷入混亂，最常見的是以公共利益為名義進行的商業(yè)開發(fā)和舊城區(qū)改造。 我曾代理山東某縣的一個案例，當?shù)卣耘f城改造的名義收回了土地。后來，土地以商業(yè)開發(fā)的名義交給開發(fā)商，更奇怪的是，在國有土地使用權(quán)收回的庭審中，縣政府作為被告，不僅可以證明其土地收回是為了舊城改造，但也不能證明土地征收具體行政行為的合法性。山東省某縣收回國有土地使用權(quán)的案例，顯示了違反法律精神非法收回國有土地的普遍性，為有關(guān)政府在收回土地的過程中缺乏實際操作提供了契機。

　　當然，行政不作為，如對土地侵權(quán)行為的調(diào)查和處罰不力，行政監(jiān)督不力，也起到了促進土地收回違法行為的作用。在現(xiàn)行國有土地收回模式下，各種侵害土地所有權(quán)人合法權(quán)益的事件頻頻發(fā)生，嚴重背離了立法的原有精神，破壞了社會主義法治。為此，我們需要找到走出上述困境的出路，需要有相應(yīng)的對策。

　　首先，在立法上，迫切需要出臺相應(yīng)的收回國有土地使用權(quán)的程序規(guī)定，細化程序要求，使收回土地的程序在實踐中有法可依。

　　實踐中，國有企業(yè)土地使用證是證明中國土地信息使用者（單位或個人）使用一些國有土地的法律相關(guān)憑證，受法律環(huán)境保護。土地管理法實施管理條例有明確自己規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。依法通過改變農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致我國土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上就是人民對于政府提高土地作為行政文化主管財務(wù)部門發(fā)展提出解決土地政策變更登記申請，由原土地登記機關(guān)人員依法需要進行分析土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。現(xiàn)行會計法律僅規(guī)定了土地使用權(quán)權(quán)屬的改變，要依法及時進行數(shù)據(jù)登記，但具體研究關(guān)于收回國有土地使用權(quán)的可操作性規(guī)定卻沒有得到相應(yīng)標準規(guī)定，因此，只有從立法上明確要求規(guī)定建立相應(yīng)的收回程序，才能使收回土地的操作過程中有法可依。我們應(yīng)該看到，有些不同地方由于政府有關(guān)規(guī)定了相應(yīng)的地方政府內(nèi)部規(guī)章，以便地方政府在收回土地生產(chǎn)過程設(shè)計中有章可依，其中，《安徽省國有土地儲備辦法》（安徽省人民政府第177號令）第十一條就規(guī)定了以收回教育方式儲備國有土地問題應(yīng)當嚴格遵循的程序，對當?shù)卣疅o法收回土地改革提供了程序性的依據(jù)。但地方政府規(guī)章的制定學(xué)習(xí)某種程度上是為了了解當?shù)卣軌蚴栈赝恋亟鹑诜?wù)的，并且已經(jīng)不能完全適用于所有其他省市，結(jié)合教學(xué)實踐，筆者理論認為，收回國有土地使用權(quán)，至少應(yīng)當包括但不限于如下處理程序：擬訂收回方案、聽證、報批、下達決定書、注銷登記、補償?shù)取?

　　制定恢復(fù)計劃。土地行政主管部門應(yīng)當根據(jù)中華人民共和國市、縣政府批準的土地使用調(diào)整文件，制定國有土地使用權(quán)收回方案，將收回國有土地使用權(quán)的提議通知原土地使用權(quán)人，并告知聽證權(quán)。

　　聽證。土地使用權(quán)人要求聽證的，應(yīng)當在接到收回國有土地使用權(quán)通知后的一定時間期限內(nèi)向市或者縣級人民對于政府以及土地利用行政管理主管財務(wù)部門工作提出。土地行政主管教育部門接到聽證申請后，應(yīng)該嚴格按照《國土空間資源聽證制度規(guī)定》中規(guī)定的期限內(nèi)組織聽證。

　　提交審批。 土地行政管理部門應(yīng)當在聽證組織后的一定期限內(nèi)，將國有土地使用權(quán)收回方案和聽證結(jié)果提交市、縣人民政府審查批準。

　　發(fā)出撤銷通知書。根據(jù)中華人民共和國市、縣政府批準的《恢復(fù)國有土地使用權(quán)方案》 ，自批準之日起一定時間內(nèi)，通知原土地使用權(quán)人申請復(fù)議和設(shè)立裁判的權(quán)利，并將國有企業(yè)土地使用權(quán)的決定發(fā)給原土地使用權(quán)人。

　　支付賠償費用。以有償方式收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當在土地使用權(quán)收回公告發(fā)布后的一定期限內(nèi)，將補償費全額支付給原土地使用權(quán)人或者與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補償協(xié)議。

　　注銷登記。以有償使用方式進行收回土地使用權(quán)的，縣（市）以上這些地方發(fā)展人民對于政府國土空間資源管理行政文化主管財務(wù)部門人員應(yīng)當在將補償成本費用全額支付給原土地使用權(quán)人或者與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補償標準協(xié)議后，辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)，注銷土地使用權(quán)證書。

　　其次，加強政府依法行政的能力，使政府在收回國有土地使用權(quán)的過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　在我國現(xiàn)行體制下，政府是國有土地所有權(quán)的代表和管理者。一方面，政府將土地給予特定的個人或單位以特定的方式使用，另一方面，由于法律原因，他們撤銷了土地使用權(quán)。在政府利益的驅(qū)使下，一些政府依法治國的角色不可避免地會模糊。事實上，行政機關(guān)先授予新土地使用者行政權(quán)，然后收回原土地使用者的國有土地使用權(quán)并吊銷其國有土地使用證的做法很普遍。原土地使用者的國有土地使用證被吊銷時，不按照《土地登記辦法》規(guī)定的取消土地使用證的程序辦理； 行政機關(guān)作出收回國有土地使用權(quán)的具體行政行為時，不依法告知原土地使用者其權(quán)利。

　　因此，在收回國有土地資源使用權(quán)的程序上，必須通過加強我國政府可以依法管理行政的能力，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強市縣政府信息依法行政的決定》中規(guī)定了行政機關(guān)在推行重大行政行為決策聽證制度和建立一個重大行政決策的合法性審查會計制度。要擴大聽證范圍，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定我們應(yīng)當聽證以及主要涉及了重大發(fā)展公共經(jīng)濟利益和群眾切身利益的決策事項，都要學(xué)生進行聽證。對聽證中提出的合理意見和建議要吸收采納，意見采納這種情況問題及其理由要以書面表達形式告知聽證代表，并以適當形式向社會公布。市縣政府政策及其財務(wù)部門之間作出一些重大行政決策前要交由法制研究機構(gòu)公司或者其他組織結(jié)構(gòu)有關(guān)專家系統(tǒng)進行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出正確決策。筆者認為，在收回國有土地使用權(quán)這類因素影響權(quán)利人重大合法權(quán)益的行政行為時，政府監(jiān)管部門理應(yīng)如此。

　　綜上所述，政府應(yīng)從公共利益和長遠利益出發(fā)收回國有土地使用權(quán)，并嚴格按照法律追償要求，加強法律追償程序。 政府應(yīng)依法逐步提高行政能力和責(zé)任意識，只有這樣，才能在收回國有土地使用權(quán)的過程中盡量減少糾紛，維護土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。樹立良好的政府行政形象，為社會主義法治作出貢獻。

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