在司法實踐中，我們經(jīng)常可以看到行政機(jī)關(guān)以公文的形式作出某些行為，如公文、會議紀(jì)要、信函等，行政機(jī)關(guān)以公文的形式作出的行為是否具有可訴性。 深圳法律顧問的回答是：我們應(yīng)該具體分析具體案例，而不是一概而論。

　　答復(fù)是上級行政部門應(yīng)下級行政部門的要求而使用的正式文件。它是行政部門撰寫申請時常用的正式文件。答復(fù)是一種態(tài)度，表明對請求的主題是否同意或可行； 答復(fù)必須對請求的內(nèi)容作出答復(fù)； 答復(fù)是上級主管部門的結(jié)論性意見；下級主管部門對上級主管部門的答復(fù)必須得到認(rèn)真執(zhí)行，不得違背，必須得到強(qiáng)有力的主管部門的批準(zhǔn)。會議記錄是用來記錄和傳達(dá)會議情況和商定事項的正式文件。其書寫和生產(chǎn)屬于應(yīng)用寫作和公文處理的范疇，必須遵循應(yīng)用寫作的一般規(guī)則，嚴(yán)格按照公文發(fā)布的處理程序進(jìn)行。該函件主要適用于行政機(jī)關(guān)之間互不隸屬的通信往來、討論工作、提問和回答問題或請求有關(guān)部門批準(zhǔn)，范圍相當(dāng)廣泛。作為主要語文之一，該信函具有與發(fā)行機(jī)關(guān)確定的其他主要語文相同的法律效力。

　　一般企業(yè)而言，諸如行政管理機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作會議紀(jì)要是不可訴的。會議紀(jì)要針對會議發(fā)展情況及會議議定的事項信息進(jìn)行相關(guān)記載和傳達(dá)，性質(zhì)上是對會議所作的記錄，本身只具有重要指導(dǎo)實踐意義，不對外經(jīng)濟(jì)發(fā)生一些法律效力，換言之，未對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生社會實際問題影響的會議紀(jì)要是不可訴的。同樣，對于我們作為公司內(nèi)部環(huán)境行政人員行為的批復(fù)也不可訴。但會議紀(jì)要也好，批復(fù)也好，如是針對這些特定市場主體就特定事項作出分析影響相對人權(quán)利義務(wù)的事項，就具備了可訴的具體要求行政行為的條件，應(yīng)當(dāng)納入國家行政訴訟的受案范圍。因此，確定自己一個行政行為方式是否屬于一種具體實施行政行為，是否存在可以通過依法提起行政訴訟，不能僅僅從公文名稱或形式上進(jìn)行科學(xué)判斷，而應(yīng)當(dāng)考察公文的實質(zhì)內(nèi)容。

　　第一，從行政行為是否針對具體客體進(jìn)行判斷。這里所說的具體對象并不是指具體對象的數(shù)量，而是指具體對象是否確定，具體行政行為的具體對象是否確定，即使涉及大量的人，但只要它是一個確定的范圍，即應(yīng)當(dāng)作為具體對象對待。

　　第二，看行政行為是否具有重復(fù)適用性。原則上，具體行政行為只對具體主體具有法律約束力，不得重復(fù)使用。這是區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為的一個重要特征，抽象行政行為是指行政部門制定和頒布普遍行為準(zhǔn)則的行為，是指一個國家的行政部門制定普遍具有約束力的行為規(guī)則的行為，包括行政條例、行政規(guī)則和其他決定、命令等，對不明確的人或事物具有重復(fù)適用性。

　　第三，從是否實際影響了行政相對人的權(quán)利義務(wù)來看。具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政活動中行使行政權(quán)力，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，涉及該公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)所作出的單方面行為。從具體行政行為的特征來看，行政機(jī)關(guān)作出的會議紀(jì)要、函件等公文，如果影響到行政相對人的合法權(quán)益，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的、外在的法律效力，則屬于可訴的具體行政行為，受行政訴訟法的調(diào)整。

　　實踐中，行政管理機(jī)關(guān)以會議紀(jì)要、函等形式發(fā)展作出的具體企業(yè)行政工作行為被提起環(huán)境行政復(fù)議或行政訴訟時，行政機(jī)關(guān)往往會從公文的名稱、公文屬于自己內(nèi)部控制行政組織行為等幾個問題方面中國主張其行為的不可訴。對于公文的名稱前文已提及，不再贅述。但我們有必要在此就內(nèi)部行政服務(wù)行為與外部行政道德行為作一簡要情況分析，以便學(xué)生更好地理解與認(rèn)識以會議紀(jì)要、函等公文形式主義作出的行政違法行為在具備何種經(jīng)濟(jì)條件時可以直接提起訴訟。

　　內(nèi)部行政行為是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中只對內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為。 根據(jù)行政行為原則，執(zhí)行內(nèi)部行政行為的行政機(jī)關(guān)與行政行為相對人之間存在一種隸屬關(guān)系或其他隸屬關(guān)系。或者存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，內(nèi)部行政行為通常只涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政事務(wù)，其作用主要與行政機(jī)關(guān)的正常運作有關(guān)。 不影響外部對手方的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國行政程序法》、《最高人民法院關(guān)于實施《中華人民共和國行政程序法》若干問題的解釋》和其他有關(guān)法律、司法解釋的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員作出的獎懲任免決定，屬于“內(nèi)部行政行為”。對于此類行政行為，不可能向人民法院提起行政訴訟，屬于不可訴行為。但從另一個角度看，如果是具有行政權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或者個人的行為，與行政權(quán)力的行使有關(guān)，并對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實際影響，則可以起訴。屬于人民法院受理行政訴訟案件的范圍。考察其原則，關(guān)鍵是考察行政行為是否對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，是否屬于具體的行政行為，對于行政機(jī)關(guān)表面上以會議紀(jì)要、信函等形式作出的指示、指示等內(nèi)部行政行為，雖然外部相對人不是直接相對人，但如果該行為利用行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，賦予行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的權(quán)力，并對外部相對人產(chǎn)生必要和現(xiàn)實的法律效力，即內(nèi)部行政行為實際影響外部相對人的合法權(quán)益，則會產(chǎn)生內(nèi)部行政行為的外部性效果。這種行為符合具體行政行為的條件，則該行為是可訴的。

　　綜上所述，以會議紀(jì)要、函等形式發(fā)展作出的公文是否需要具有可訴性，關(guān)鍵問題不是其形式，也不是其名稱，而是要綜合進(jìn)行考察作出相應(yīng)提高行政工作行為方式是否可以屬于中國具體要求行政人員行為，是否為行政機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)，是否侵犯了行政相對人的合法權(quán)益。

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