一、國企改制清產核資工作中存在的問題企業改制

　　具體包括：（一）國有獨資企業改為國有獨資公司；（二）國有獨資企業、國有獨資公司改為國有資本控股公司或者非國有資本控股公司；（三）國有資本控股公司改為非國有資本控股公司等三種類型。清產核資是指通過賬務清理、資產清查、價值重估等認定企業的各項資產損溢，從而真實反映企業的資產價值，重新核定企業資產。企業開展清產核資工作主要是指立項申請、賬務清理、資產清查、價值重估、損溢認定、報表編制、中介審計、結果申報、資金核實、賬務處理、完善制度等11項。清產核資是國有資產管理的一項重要基礎性工作，是財務審計、經濟責任審計和資產評估等工作的基礎，是促進公平交易、防止國有資產損失的重要手段。

　　（一）對清產核資工作的主體存在著錯誤的認識

　　1．錯誤認為清產核資僅是中介機構的工作。部分企業領導人和相關工作人員認為清產核資是中介機構的工作，只要委托中介機構并將賬本交給中介機構，由中介機構獨自進行清產核資就可以了，這是一種概念上理解的錯誤。清產核資應包括上述所提及的11項內容，而中介審計只是清產核資中的一項。由于出現了上述的理解錯誤，導致企業沒有組織人員對資產進行全面清理、核對和查實，盤點實物、核實賬目；沒有核查負債和所有者權益，沒有做好各類應收及預付賬款、各項對外投資、賬外資產的清查；沒有做好有關抵押、擔保等事項的清理工作；沒有按照國家規定調整有關賬務，或者對上述工作只是敷衍了事，沒有清理出實際存在的資產盤盈、盤虧、資產損失、隱藏的收入和資金掛賬等。這樣一來，中介機構也就沒有辦法對企業的資產進行核實。企業由于上述原因沒有向中介機構提供資產盤盈、盤虧、資產損失和資金掛賬的情況，中介機構只根據改制企業提供的相關資料出具清產核資專項財務審計報告，這就使得以后的財務審計、經濟責任審計特別是資產評估工作增加了很大的工作量。

　　2．錯誤認為清產核資只是財務部門的工作。有些企業錯誤認為清產核資就是公司財務部門配合中介機構核對賬務就行了。但在實際操作過程中，資產清查、損溢認定和完善制度等常常要涉及到實物保管部門、資產管理部門和其他相關部門，需要各部門的合作才能完成這些工作，故認為清產核資僅僅是財務部門的工作是不正確的。

　　（二）清產核資范圍不完整

　　清產核資的范圍包括改制企業的固定資產、流動資產、無形資產和其他形態資產等。但是在清產核資過程存在如下幾種情況：

　　1．對關閉、停業等難以持續經營的企業沒有進行清產核資。根據規定，原則上也應將關閉、停業企業納入清產核資范圍，但有些由于客觀原因的確難以開展清產核資工作的，企業（總公司）應向國資委（或直接持有該國有產權的單位，以下簡稱國資委）提出申請，經國資委批復同意后可以不作為單戶納入清產核資范圍，上述企業的總公司應進行長期股權投資清理，并在限期內將清理后資產及財務狀況報國資委備案。

　　【例1】A國企在清產核資過程中，沒有對其外地的某子公司B企業進行清產核資，也沒有對B企業的長期股權投資進行清理，國資委對A國企的清產核資批復時明確指出應補充B企業的清產核資。由于A國企不按規定開展清產核資，從而導致A國企無法及時進行資產評估，影響A國企的企業改制工作進程。

　　2．對未入賬的劃撥土地使用權未納入清產核資的范圍。

　　【例2】C國企在清產核資過程中，沒有將應入賬的劃撥土地使用權納入清產核資的范圍，資產評估時也沒有對土地使用權進行評估。該國企以評估后的整體產權（凈資產）掛牌轉讓，該劃撥土地使用權由改制后的企業長期無償使用，造成國有資產流失。

　　（三）對清產核資作用認識不足

　　1．錯誤認為清產核資結果出來之前也可出具資產評估報告，忽略了清產核資結果是資產評估的基礎。

　　【例3】某國企為了盡快推動改制進程，沒有進行清產核資就委托中介機構出具了資產評估報告，向國資委申請整體產權掛牌交易。國資委按規定要求該企業必須先進行清產核資，以清產核資結果重新進行資產評估。由于該企業的認識不足，不但沒有加快改制進程，反而耽誤了改制的進程。

　　2．沒有按規定報送經清產核資后的具體明細，增加了資產評估的工作量。清產核資報告和專項財務審計報告除附送資產盤盈、盤虧、資產損失和資金掛賬等有關報表外，還應報送經清產核資后的資產和負債具體明細，便于將其與資產評估的具體明細相核對。

　　3．個別企業在接到清產核資資金核實批復文件后，沒有依據批復文件的要求，按照國家現行的財務、會計制度的規定，對企業總公司及子企業進行賬務處理。造成企業報表不實，無法給其他基礎工作提供真實、準確、完整的財務資料。

　　4.使用超過有效期的清產核資結果。清產核資結果經上級公司審核認定，并經國資委確認后，自清產核資基準日起兩年內有效，超過有效期的企業實施改制應另行組織清產核資。

　　（四）忽視對清產核資申報損失和潛盈的合理性審核

　　1．錯誤地將關聯單位的往來賬款全額計提損失。

　　【例4】某房地產公司賬記應收D公司往來款490萬元，D公司是該房地產公司經理控制的企業。該房地產公司向中介機構提供資料要求全額計提壞賬損失，中介機構在沒有核實D公司的情況下同意予以全額計提壞賬損失。上級公司在審核清產核資報告時，發現此問題并要求中介機構予以糾正。如不及時糾正錯誤，倘若企業改制整體產權轉讓后，D公司有能力償還該債務給改制后的企業，勢必造成國有資產流失。

　　2.沒有按規定對企業多年隱藏的盈利進行處理。

　　【例5】某國企賬記在其他應付款的往年盈利252萬元，未按規定在清產核資時申報盤盈處理，資產評估時也未將該筆盈利按規定處理，幸虧在審核資產評估報告時被發現，從而避免了252萬元的國有資產流失。

　　二、國企改制清產核資工作中產生問題的原因清產核資產生的問題原因很多，歸納有如下幾點：

　　（一）被改制企業領導人的原因

　　1. 個別企業領導人對清產核資報損工作認識不足，誤認為清產核資清理出與自己無關的陳年老賬，在本人任期內處理，影響到改制企業報表質量和本人的業績。

　　2. 企業將被改制，企業領導人面對最后的晚餐，出于個人利益的考慮，授意、指使、強令改制企業相關部門、相關工作人員提供虛假資料文件或違法辦理會計事項，大量侵吞國有資產。

　　【例6】據報道，2004年7月，阜陽市政府批準實施阜陽地方鐵路管理局改制方案。該局改制為安徽漯阜鐵路有限責任公司（簡稱漯阜鐵路公司）。阜陽地方鐵路管理局改制前局長張海英出資540萬元持有該公司54％股份（國有獨資企業改為民營企業），出任公司董事長兼總經理。其中：改制前鄭州、上海等鐵路局代阜陽地方鐵路管理局收取的運費中，因執行的新舊計算標準差異而多出1400多萬元，張海英安排工作人員在改制前把該款暫不確認為收入，直至改制后的2005年9月，才將該款調整為漯阜鐵路公司收入，從而將1400多萬元的國有資產轉為民營企業資產。張海英因多項罪名于2009年2月5日被阜陽市中級人民法院一審判處死刑，緩期2年執行。

　　【例7】據報道，中國輕騎集團有限公司下屬企業輕騎置業有限公司原董事長張家嶺，在公司改制期間，與公司總經理、副總經理等共謀，隱瞞公司資產，隱瞞土地收益3520萬余元，并將該收益私分給張家嶺等人作為購買輕騎置業公司的自然人股東資金。張家嶺認購100萬股，占公司股份的10%。張家嶺因多項罪名于2009年2月11日被濟南中級人民法院判處無期徒刑。

　　（二）被改制企業相關工作人員的原因

　　1．工作不認真，沒有完全清理出資產盤盈、盤虧、資產損失、隱藏的收入和資金掛賬等。

　　2．擔心企業改制后的失業，因此從心理上抵制企業改制，盡可能拖延企業改制時間。有的甚至迎合企業領導人的意愿，提供虛假資料，干涉中介機構的工作。

　　3．對政策理解不透徹，無法真正完成清產核資工作任務。

　　4．不愿意清理出自己多年前未及時處理的資金掛賬、盤盈、盤虧或收入等。

　　5．未能按照有關規定向中介機構提供有關財務會計資料和文件，影響中介機構辦理業務。

　　（三）中介機構原因

　　1．注冊會計師只對企業清理出來的資產盤盈、盤虧、資產損失、隱藏的收入和資金掛賬等進行核實，對企業沒有申報的事項不予以核對。

　　2．個別注冊會計師存在著與企業串通做假的現象，將不應報損的予以報損、應處理的盤盈和收入未進行處理等。

　　3．個別注冊會計師對政策理解不透，從而得出不正確的審計意見。

　　三、針對國企改制清產核資存在問題應采取的對策

　　針對國企改制清產核資過程中存在的問題，依據《國有企業清產核資辦法》（國務院國資委令第1號）和《國有企業清產核資工作規程》（國資評價[2003]73號）的規定，筆者認為應重點做好以下幾個方面工作：

　　（一）做好清產核資項目委托工作

　　為避免利益沖突和道德風險，不能由改制企業自行委托開展清產核資專項審計的中介機構，特別是改制企業領導人準備持有改制后企業股權的，不得參與選擇進行清產核資專項審計的中介機構和指導改制企業的清產核資工作。應當由國資委委托中介機構，對改制企業進行清產核資專項審計工作。委托中介機構時應做好：1．應按照公開、公平、公正、透明和擇優的原則，嚴格選聘有資質、有信譽、有業務勝任能力的中介機構開展改制清產核資專項審計工作。不得聘請近三年內有違法、違規記錄的中介機構和注冊會計師；不得聘請同一中介機構開展清產核資專項審計與評估工作。2．委托單位應與中介機構簽訂《清產核資專項審計委托書》，并由委托單位支付清產核資專項審計費用，減少了中介機構與改制企業在清產核資專項審計服務中存在的利益沖突。

　　（二）明確清產核資工作主體

　　針對部分人員對清產核資工作主體存在的錯誤認識，國資委應做好如下工作：1．國資委在布署清產核資工作時，應組織企業領導人及相關工作人員學習清產核資相關政策法規。2．改制企業經核準同意開展清產核資工作后，應當指定內設的財務管理或資產管理等機構或者成立多部門組成的臨時機構作為具體工作辦事機構，負責本企業清產核資有關工作的組織和協調，并與國資委建立工作聯系。3．改制企業經核準同意開展清產核資工作后，應當于接到同意文件15個工作日內，根據國家有關清產核資工作政策、工作制度和工作要求，制定本企業清產核資工作的具體實施方案，并報國資委備案。具體實施方案應包括的內容為：企業開展清產核資工作目標；企業清產核資辦事機構基本情況；企業清產核資工作組織方式；企業清產核資工作內容；企業清產核資工作步驟和時間安排；企業清產核資工作要求及工作紀律等。4．改制企業在清產核資中，應當認真做好本企業內部戶數清理工作，確定基本清查單位或項目，明確工作范圍，落實工作責任制。基本清查單位和清產核資工作組織，原則上按照企業財務隸屬關系劃分和確定。

　　（三）慎重審核清產核資范圍1．改制企業應對全部資產，無論形態如何，無論是賬內外、庫內外、單位內外、出租、出借、個人承包的資產都要全面、徹底地進行清查。要全面清點財產數量，清賬務、查資產、清收入、核支出，查清資產來源去向和管理情況，不重不漏，做到賬物清楚，不留死角。對于盤盈、盤虧資產應查明原因，落實責任，妥善處理；對債權債務進行逐筆核對，按規定處理。2．改制企業開展清產核資工作的范圍應當包括：企業總部及所屬全部的子企業（含下屬事業單位、分支機構、境外子企業等，下同）。對于因特殊原因不能參加清產核資工作的子企業，企業應當在附表中報送有關名單并說明原因，經批準后可以賬面數作為清產核資工作結果。3．應將關閉、停業企業納入清產核資范圍。但有些由于客觀原因的確難以開展清產核資工作的，企業（總公司）應向國資委提出申請，經國資委批復同意后可以不作為單戶納入清產核資范圍，上述企業的總公司應進行長期股權投資清理，并在限期內將清理后的資產及財務狀況報國資委備案。4．必須將劃撥土地使用權和專利、商標、商譽、特許經營權等無形資產納入清產核資范圍。

　　（四）端正改制企業對清產核資作用的認識1．改制企業應首先進行清產核資，改制企業在接到清產核資資金核實批復文件后，依據批復文件的要求，按照國家現行的財務、會計制度的規定，對企業總公司及子企業進行賬務處理。以批復的結果調賬后才能出具正式的資產評估報告。2．清產核資結果報告和專項財務審計報告應披露經清產核資后的資產和負債具體明細，以便清產核資具體明細表與資產評估的具體明細表相核對，以判決資產評估是否以清產核資為基礎進行的。3．原則上不能使用超過有效期的清產核資結果，超過有效期的企業實施改制應另行組織清產核資。

　　（五）加強對清產核資申報損失和潛盈的合理性審核1．中介機構應關注關聯單位的往來賬款報損情況，慎重審核計提關聯單位往來賬款的壞賬損失，對關聯單位的往來報損要出具專項簽證報告。2．關注無法支付的負債的審核，重點審核是否存在未進行處理的企業多年隱藏的盈利。

　　（六）引入公眾監督機制，建立清產核資公示制度

　　為了有效維護國有資產權益，提高清產核資結果的透明度和公信力，中介機構在出具正式清產核資專項審計報告前，其草案必須在企業內部公示一周，自覺接受職工群眾的民主監督。中介機構對內部公示中提出的意見要調查核實，及時對專項審計報告作適當的修正，無異議后才能出具正式報告。

　　（七）嚴格執法，提高法律法規的嚴肅性

　　《企業國有資產法》、《公司法》等法律法規均對違法行為的法律責任做出了明確規定，針對利用國企改制清產核資侵吞國有資產的行為，應加大對其打擊力度，使違法行為得到法律嚴厲制裁。

　　綜上所述，國企改制中的清產核資工作比較復雜，存在的問題多種多樣，我們應引起高度重視，提高認識，規范操作，加大執法力度，促進國企改制清產核資工作質量的提高和健康發展，防止國有資產的流失。